بازرسی (حقوق عمومی)بازرسی در اصطلاح حقوق عمومی به معنی نظارتی است که از سوی قدرت عمومی یا دولت بر عملکرد مأموران اداری و ادارات اعمال می‌شود، این نوع بازرسی به دلایل عقلی و شرعی ضروری است، عقل سلیمی که خالی از گرایش‌های نفسانی باشد وجود بازرسی بر ادارات و کارمندان را تأیید می‌کند و در شرع مقدس اسلام نیز به دلایلی از جمله رعایت عدالت و جلوگیری از تکاثرطلبی عده‌ای منفعت‌طلب در آیات و روایات به وجود چنین بازرسی تأکید شده است. فهرست مندرجات۱.۱ - بازرسی فردی ۱.۲ - بازرسی اعمال دولتمردان ۲ - بازرسی در نخستین دوره‌های اسلامی ۳ - اختیارات حکومت اسلامی در وضع مقررات ۴ - ضرورت بازرسی از دیدگاه مذاهب عامه ۵ - دلایل عامه در اثبات ضرورت بازرسی ۶ - پیشینه بازرسی ۷ - سازمان‌های بازرسی در گذشته ۷.۱ - دیوان برید ۷.۲ - دیوان اشراف ۷.۳ - پیشینه تاریخی سازمان‌های بازرسی ۸ - سازمان بازرسی کل کشور ۸.۱ - حوزه عملکرد سازمان بازرسی کل کشور ۸.۲ - نحوه بازرسی این سازمان ۸.۳ - اختیارات قانونی سازمان ۸.۴ - تضمین‌های قانونی بر اجرای وظایف سازمان ۹ - بازرسی مؤسسات وابسته به دولت ۱۰ - بازرسی شرکت‌های سهامی ۱۱ - فهرست منابع ۱۲ - پانویس ۱۳ - منبع ۱ - انواع بازرسی در فقه اسلامیدر منابع فقه اسلامی دو نوع بازرسی، با احکام جداگانه، وجود دارد. ۱.۱ - بازرسی فردیبازرسی فردی در اصطلاح قرآن و حدیث، تجسس نام دارد. به استناد قرآن مجید و احادیث [۲]
محمد بن شاه مرتضی فیض کاشانی، المحجة البیضا فی تهذیب الاحیاء، ج۳، ص۳۷۵ـ۳۷۶، چاپ علی اکبر غفاری، بیروت ۱۴۰۳/۱۹۸۳.
[۳]
حسینعلی منتظری، دراسات فی ولایة الفقیه و فقه الدولة الاسلامیة، ج۲، ص۵۳۹ به بعد، قم ۱۴۰۹-۱۴۱۱.
این بازرسی، که جنبه خصوصی دارد، به صراحت مورد نهی شده است.
بر همین اساس، قانون اساسی جمهوری اسلامی‌ایران در فصل «حقوق ملّت»، [۴]
ایران، قوانین و احکام، قانون اساسی جمهوری اسلامی‌ایران، اصل ۲۳، مصوب سال ۱۳۵۸ با اصلاحات سال ۱۳۶۸، تهران ۱۳۶۹ ش.
[۵]
ایران، قوانین و احکام، قانون اساسی جمهوری اسلامی‌ایران، سال ۲۵، مصوب سال ۱۳۵۸ با اصلاحات سال ۱۳۶۸، تهران ۱۳۶۹ ش.
بازرسی نامه‌ها، ضبط و افشای مکالمات تلفنی و تلکس، تفتیش عقاید و جز آن را ـ مگر در مواردی که قانون برای حفظ مصلحت عامه مجاز بداند ـ ممنوع کرده است.
۱.۲ - بازرسی اعمال دولتمرداندرباره این بازرسی نص صریحی وجود ندارد، ولی از مجموع ادله می‌توان جواز و حتی وجوب آن را استنباط کرد، زیرا حضرت علی علیه السّلام در فرمان خود به مالک اشتر نخعی، [۶]
علی ابن ابی طالب علیه السّلام، امام اول، ج۱، ص۴۳۵-۴۳۶، نهج البلاغه، چاپ صبحی صالح، بیروت ۱۳۸۷/۱۹۶۷.
دستور داده است که فقط به گزینش دولتمردان صالح اکتفا نکند، بلکه به یاری مأموران مخفی، اعمال آنان را نیز زیرنظر بگیرد.
از عبارت «فَإنَّ تَعَاهُدَکَ فِی السَّرِّ لاِ ُمُورِهِمْ حَدْوَةُ لَهُمْ عَلَی استعمالِ الاَمَانَةِ، وَالرِّفْقِ بِالرَّعِیَّةِ»، و بویژه لفظ «تعاهد»، [۷]
سعید شرتونی، اقرب الموارد فی فصح العربیه و الشوارد، ذیل «عَهِدَ»، قم ۱۴۰۳.
چنین برمی‌آید که بازرسی باید مداوم و سری باشد.
در این عبارت، علاوه بر بیان نقش و اثر بازرسی، که سبب می‌شود کارمندان به رسم امانت و مدارا با مردم رفتار کنند، به شیوه بررسی گزارشِ مأموران بازرسی و ضمانت اجرای ناشی از تخلف کارگزاران نیز اشاره شده است. این عبارات نه تنها بوضوح بر وجود بازرسی در امر حکومت «اشعار» و چه بسا التزاماً «دلالت» دارد بلکه در آن زمان ـ که سازمان حکومت به کمال و پیچیدگی امروزی نرسیده بوده است ـ متکامل بودن آن را بیان می‌دارد. ۲ - بازرسی در نخستین دوره‌های اسلامیمورخان به نهادین بودن بازرسی در نخستین دوره‌های اسلامی تصریح نکرده‌اند، لیکن نامه‌های حضرت علی علیه السّلام به عثمان بن حنیف و ابوموسی اشعری، [۸]
علی ابن ابی طالب علیه السّلام، امام اول، ج۱، ص۴۱۶، نهج البلاغه، چاپ صبحی صالح، بیروت ۱۳۸۷/۱۹۶۷.
[۹]
علی ابن ابی طالب علیه السّلام، امام اول، ج۱، ص۴۵۳، نهج البلاغه، چاپ صبحی صالح، بیروت ۱۳۸۷/۱۹۶۷.
که با عباراتی چون : «فَقَدْ بَلَغَنِی عَنْکَ» آغاز می‌شود، بر وجود بازرسی در امر حکومت «اشعار» و چه بسا التزاماً «دلالت» دارد.
علاوه بر این، به حکم عقل مستقل نیز ـ که به عقیده بیش‌تر اصولیین امامیه، از ادله احکام است [۱۰]
علی بن حسین محقق کرکی، رسائل المحقق الکرکی، ج۳، ص۴۰، چاپ محمد حسون، قم ۱۴۰۹-۱۴۱۲.
[۱۱]
علی بن حسین محقق کرکی، رسائل المحقق الکرکی، ج۳، ص۵۲، چاپ محمد حسون، قم ۱۴۰۹-۱۴۱۲.
«اختلال نظام» اسلامی قبیح، و حفظ نظامِ مبتنی بر قسط و عدل از اهمّ اموری است که شارع بر آن تأکید دارد و از طرفی محقّق این اصل، بر اموری، از جمله بازرسی دولتمردان متوقف است.
با وجود بدیهی بودن حکم وجوب حفظ نظام، اخبار بسیاری بر آن دلالت دارد [۱۲]
حسینعلی منتظری، دراسات فی ولایة الفقیه و فقه الدولة الاسلامیة، ج۲، ص۵۴۸، قم ۱۴۰۹-۱۴۱۱.
و فقها نیز در فتواهای خود، به تکرار، «عدم جواز» یا «حرمت» را مستند به ترتّب اختلال نظام دانسته‌اند.
حبیب الله رشتی در استدلال بر این امر که یک قاضی نمی‌تواند حکم قاضی دیگر را نقض کند، توضیح می‌دهد که در این صورت، مصلحت نصب حاکم، که همانا «رفع اختلال نظام» و فصل خصومت‌ها و مشاجرات است، نقض می‌شود. همچنین میرزای نائینی، ثبوت نیابت عامه فقها را نسبت به امور حسبی در عصر غیبت، و مشروعیت و الزام آور بودن «نظریه اکثریت» در مجلس شورا و حلیت اخذ مالیات دولتی را مستند به ضرورت حفظ نظام کرده است. [۱۳]
محمدحسین نائینی، تنبیه الامة و تنزیه الملة، ج۱، ص۴۶، یا، حکومت از نظر اسلام، به ضمیمة مقدمه و پاصفحه و توضیحات محمود طالقانی، تهران ۱۳۶۱ ش.
[۱۴]
محمدحسین نائینی، تنبیه الامة و تنزیه الملة، ج۱، ص۸۱، یا، حکومت از نظر اسلام، به ضمیمة مقدمه و پاصفحه و توضیحات محمود طالقانی، تهران ۱۳۶۱ ش.
[۱۵]
محمدحسین نائینی، تنبیه الامة و تنزیه الملة، ج۱، ص۹۴، یا، حکومت از نظر اسلام، به ضمیمة مقدمه و پاصفحه و توضیحات محمود طالقانی، تهران ۱۳۶۱ ش.
بعلاوه، از آن‌جا که اصل وجود حکومت در اسلام ثابت است، [۱۶]
محمدحسین طباطبائی، بررسی‌های اسلامی، ج۱، ص۱۷۷، چاپ‌هادی خسروشاهی، قم (تاریخ مقدمه ۱۳۹۶).
[۱۷]
روح الله خمینی، رهبر انقلاب و بنیانگذار جمهوری اسلامی‌ایران، ج۱، ص۲۵-۲۶، الحکومة الاسلامیه.
نهاد بازرسی هم، که از لوازم حکومت حق است، ناگزیر با «عنوان اوّلی» مشروعیت می‌یابد و به نظر می‌رسد به جعل و تشریع مستقلی نیاز نباشد، و به فرض ضرورت جعل دلیل مستقل، مسئولان حکومت می‌توانند در قلمرو «احکام حکومتی» در این خصوص، مقرراتی را وضع کنند که با مبانی و احکام مطلق اسلام مغایر نباشد.
کما این‌که برحسب مقتضیات زمان و مکان، ممکن است وضع مقررات و ایجاد نهادهای دیگری، که موجب مصلحت عامه است و سابقه تاریخی هم ندارد، ضرورت یابد ـ به ویژه اگر با اجرای بهتر قوانین ملازمه داشته باشد. [۱۸]
ابوالقاسم گرجی، «قانون و حکومت در اسلام» نشریة دانشکدة حقوق و علوم سیاسی، ج۱، ص۶۲، ش ۲۳ (۱۳۶۶ ش).
۳ - اختیارات حکومت اسلامی در وضع مقرراتبه نظر میرزای نائینی، اختیارات حکومت اسلامی در «وضع مقررات برای حفظ مملکت و سیاست امور» بر دو نوع است: الف_ منصوصات: مسایلی که حکم شرعی آن معین، مضبوط و تغییرناپذیر است و در آنها نظر شارع باید به عینه رعایت شود. ب_غیرمنصوصات: مسایلی که به لحاظ اختلاف مصالح و مقتضیات زمان و مکان، تغییر می‌پذیرد و موکول به نظر و ترجیح ولی نوعی است، و در آنها تطبیق با احکام شرع موضوعاً منتفی است. میرزای نائینی در پاسخ این ایراد که بدین ترتیب، احکام شرع در معرض نسخ و تغییر و تبدّل واقع می‌شود، می‌گوید که این نسخ و تغییر از باب «عدول از فرد واجب به فرد دیگر» است و با این قید که قدر مشترک این قوانین و مقررات، حفظ نظام و سیاست امور امّت و اصلح بودن «نسبت به فرد دیگر» است، اشکالی ندارد. [۱۹]
محمدحسین نائینی، تنبیه الامة و تنزیه الملة، ج۱، ص۱۰۱-۱۰۲، یا، حکومت از نظر اسلام، به ضمیمة مقدمه و پاصفحه و توضیحات محمود طالقانی، تهران ۱۳۶۱ ش.
براساس این استدلال، حتی اگر بازرسی در عهد شارع و ادوار بعدی سابقه نداشته باشد، و ادلّه مذکور نیز وافی به مقصود نباشد، حکومت اسلامی حق دارد مقرراتی ملازم با صیانت نظام وضع کند. به این ترتیب، بازرسی چه به صورت مأموریت‌های فردی از طرف حکومت و چه با تأسیس نهادی دولتی بدین منظور، قطعاً، مشروع و مطلوب شارع است. گذشته از این دلایل، از حیث تحلیلی نیز می‌توان چنین استدلال کرد که بازرسی چنانچه «فعل» تلقی شود و لاجرم محکوم به حکم تکلیفی شود، چون درادّله احکام نصّی برخلاف آن وجود ندارد، لامحاله محکوم به جواز و مشمول «اباحه» خواهد بود؛ بعلاوه، از آن‌جا که هدف بازرسی، جلوگیری از رسوخ فساد در نظام اداری کشور است، ضرورت آن را از عمومات ادلّه نهی از منکر نیز می‌توان به روشنی استنباط کرد. ۴ - ضرورت بازرسی از دیدگاه مذاهب عامهاز نظر مبانی فقهیِ مذاهب عامه، با این‌که آنان از نظر حاکمیت سیاسی بر شیعه سبقت داشته‌اند، به طوری که از تألیفات علمایشان برمی‌آید، ضرورت بازرسی در اعمال حکومتگران و عاملانشان بدیهی تلقی شده، و لذا کوشش جدی برای یافتن مبنای وجوب آن به عمل نیامده و فقط به ذکر کیفیت و شرایط بازرسی و خصوصیات اخلاقی بازرسان و نظایر آن، تکیه شده است. ماوردی، که از نظریه پردازان معروف در مسائل سیاسی و حکومتی بوده است، و با توجه به خدمتش در دربار القادربالله، نظریاتش جنبه عملی و اجرایی دارد، سومین وظیفه «وزیر تفویض» را پی جویی احوال حکومتگران و عُمّال نواحی، و بازرسی آنان را اولین وظیفه «وزیر تنفیذ» می‌داند. [۲۰]
حسن بن علی نظام الملک، سیرالملوک، ج۱، ص۷-۸، یا، سیاستنامه، چاپ محمد آلتای کویمن، آنکارا ۱۹۷۶.
[۲۱]
حسن بن علی نظام الملک، سیرالملوک، ج۱، ص۱۴۵-۱۴۶، یا، سیاستنامه، چاپ محمد آلتای کویمن، آنکارا ۱۹۷۶.
[۲۲]
حسن بن علی نظام الملک، سیرالملوک، ج۱، ص۲۰۱، یا، سیاستنامه، چاپ محمد آلتای کویمن، آنکارا ۱۹۷۶.
ماوردی در الاحکام السلطانیه، [۲۳]
الاحکام السلطانیه و الولایات الدینیه، ص۵۲، بیروت ۱۴۱۰/۱۹۹۰.
دهمین وظیفه امام را در امر حکومت، تأمل و مراقبت عمیق در اوضاع و احوال، آن هم بالمباشره ـ با توجه به وضع حکومت در آن زمان ـ دانسته است. [۲۴]
حسن بن عبدالله عباسی، آثارالاول فی ترتیب الدول، ج۱، ص۳۹-۴۰، مصر ۱۲۹۵.
۵ - دلایل عامه در اثبات ضرورت بازرسیبا این همه علاوه بر استدلال‌های یاد شده که درباره عامه نیز می‌تواند صادق باشد، دلایل دیگری نیز در اثبات ضرورت بازرسی از لحاظ عامه، وجود دارد: الف - با بررسی تاریخ اسلام در دوره‌های نخستین، به ویژه زمان ابوبکر و عمر و با توجه به سادگی نظام اداری کشور، به یک نوع بازرسی عمومی مردم بر اعمال حکومت برمی‌خوریم. سنهوری از گفته ابوبکر خطاب به مردم که، «اگر کار درستی انجام دادم، یاریم نمایید، وگرنه اصلاحم کنید»، و خطاب عمر که، «اگر در من کژیی یافتید، راستم گردانید»، و پاسخ یکی از شنوندگان بدین مضمون که، «به خدا اگر در تو کژیی یافتیم به شمشیرهامان راستت می‌گردانیم» و نیز تحسین عمر از گوینده این سخن، نتیجه گرفته است که «سیره فعلی» خلفا، از مشروعیت نظارت بر اعمال حکومتگران حکایت دارد. [۲۵]
عبدالرزاق احمد سنهوری، فقه الخلافه و تطور‌ها لتصبح عصبة امم شرقیة، ج۱، ص۲۲۷-۲۲۸، ترجمة نظریة الخلافة الجدیدة لِنادیة عبدالرزاق سنهوری، چاپ توفیق محمد شاوی، مصر ۱۹۸۹.
ب - استناد به منابع دیگر غیر از کتاب و سنت، مانند «قیاس» که جمهور فقهای سنت ـ جز بعضی، مانند ظاهریه ـ آن را پذیرفته‌اند، [۲۶]
محمد بن محمد غزالی، المستصفی من علم الاصول، ج۲، ص۲۳۴، مصر ۱۳۲۲-۱۳۲۴.
[۲۷]
صبحی رجب محمصانی، فلسفة قانونگذاری در اسلام، ج۱، ص۱۴۸، ترجمة اسماعیل گلستانی، تهران ۱۳۵۸ ش.
یا «مصالح مُرسَله» که مالکیّه [۲۸]
علی بن محمد آمدی، الاحکام فی اصول الاحکام، ج۴، ص۱۶۷، چاپ جمیلی، بیروت ۱۴۰۴/۱۹۸۴.
و بعضی از شافعیه ـ از جمله غزّالی که نوعی از آن را می‌پذیرد ـ به آن معتقدند، و نیز این‌اندیشه که در صورت نبودن نصّ شارع در امور مدنی و معاملاتی، «مصلحت» می‌تواند منبع قانونگذاری تلقی شود، [۲۹]
صبحی رجب محمصانی، فلسفة قانونگذاری در اسلام، ج۱، ص۱۶۰، ترجمة اسماعیل گلستانی، تهران ۱۳۵۸ ش.
در وجوب بازرسی از نظر مذاهب گوناگون اسلامی تردیدی باقی نمی‌گذارد.
۶ - پیشینه بازرسیتاریخ دولتهای نواحی اسلامی‌ـ بدون توجه به مشروعیّت و عملکرد آنها ـ نشان می‌دهد که بازرسی در آنها امری شناخته شده و مورد توجه بوده است که گاهی شخص خلیفه و گاهی مأموران او انجام می‌داده‌اند [۳۰]
جرجی زیدان، تاریخ التمدن الاسلامی، ج۱، ص۲۴۰، چاپ حسین مونس.
[۳۱]
حسن بن عبدالله عباسی، آثارالاول فی ترتیب الدول، ج۱، ص۸۴، مصر ۱۲۹۵.
در سفارش‌های قاضی ابویوسف به هارون الرشید نیز تصریح شده است که بازرسانی صلاحیتدار، پاکدامن و دیندار برای عاملان خراج برگزیند [۳۲]
یعقوب بن ابراهیم ابویوسف قاضی، کتاب الخراج، ج۱، ص۱۱۱، بیروت ۱۳۹۹.
[۳۳]
حسن بن عبدالله عباسی، آثارالاول فی ترتیب الدول، ج۱، ص۸۳، مصر ۱۲۹۵.
ولی به هر حال، در بخش بزرگی از تاریخ دولتهای اسلامی، بازرسی با تمام فراز و فرودهایش، به صورت نهادین وجود داشته است.
۷ - سازمان‌های بازرسی در گذشتهاز مشهورترین سازمان‌هایی که مأمور بازرسی بوده‌اند می‌توان دیوان برید و دیوان اشراف را نام برد. ۷.۱ - دیوان بریدبه قولی، بانی آن معاویه (حک: ۴۱-۶۰) بوده [۳۵]
ابن طقطقی، تاریخ فخری و آداب ملکداری و دولتهای اسلامی، ج۱، ص۴۵، ترجمة محمدوحید گلپایگانی، تهران ۱۳۶۰ ش.
و به روایتی، سابقه آن به عهد جاهلیت می‌رسد. [۳۶]
حسن بن علی نظام الملک، سیرالملوک، ج۱، ص۶۶، یا، سیاستنامه، چاپ محمد آلتای کویمن، آنکارا ۱۹۷۶.
معاویه آن را از حکومت‌های ایران و روم اقتباس کرده بود، [۳۷]
جرجی زیدان، تاریخ التمدن الاسلامی، ج۱، ص۲۳۹، چاپ حسین مونس.
و هدف از ایجاد آن، تسریع در رساندن فرمان‌های خلیفه به مأموران نواحی مختلف بود.
اما بعد‌ها قلمرو وظایف دیوان برید گسترش یافت و عاملان آن، به عنوان چشم بینای خلیفه انجام وظیفه می‌کردند. [۳۸]
جرجی زیدان، تاریخ التمدن الاسلامی، ج۱، ص۲۳۹، چاپ حسین مونس.
قدامة بن جعفر وظیفه صاحبان برید را چنین برشمرده است : «احوال عاملان خراج و املاک بداند و جریان کارهای ایشان را به صورت کافی و شافی، غوررسی، تحقیق و خبرکشی کند و بدرستی گزارش دهد. و نیز از کردار و رفتار حکام مطلع باشد. و باید اخباری که گزارش می‌کند محرز و مسلم باشد». [۳۹]
مریم میراحمدی، نظام حکومت ایران در دوران اسلامی، ج۱، ص۵۷، تهران ۱۳۶۸ ش.
۷.۲ - دیوان اشرافاین دیوان که «دیوان السّر» و «دیوان اسرار» نیز خوانده شده، در کنار دیوان برید، وظیفه اصلی بازرسی را به عهده داشته است. رییس آن مُشرِف کل نام داشته که در مرکز حکومت مستقر بوده و نمایندگانی به ولایات اعزام می‌کرده است. [۴۰]
حسن بن علی نظام الملک، سیرالملوک، ج۱، ص۶۵، یا، سیاستنامه، چاپ محمد آلتای کویمن، آنکارا ۱۹۷۶.
این نمایندگان فعالیت‌های استانداران، مأموران برگزیده دولت، و به ویژه اعمال دیوان استیفاء را زیر نظر می‌گرفتند و گزارش‌های خود را با سواران آزموده دیوان برید، به مرکز می‌فرستادند. [۴۱]
مرتضی راوندی، تاریخ اجتماعی ایران، ج۴، ص۵۸۸، ج ۴، تهران ۱۳۵۹ ش.
نظام الملک [۴۲]
حسن بن علی نظام الملک، سیرالملوک، ج۱، ص۷۸، یا، سیاستنامه، چاپ محمد آلتای کویمن، آنکارا ۱۹۷۶.
بین مشرف و کسانی که وظیفه جاسوسی داشتند و «مُنهی» یا «مخبر» خوانده می‌شدند، تا حدی فرق گذاشته است.
از وظایف جاسوسی که برای مشرفان ذکر شده [۴۳]
محمد بن حسین بیهقی، تاریخ بیهقی، ج۱، ص۱۴۵، چاپ علی اکبر فیاض، مشهد ۱۳۵۰ ش.
و نیز وظایف حسابرسی (نظیر وظایف دیوان محاسبات فعلی) که گاهی به عهده مشرف بوده [۴۴]
هاشم رجب زاده، آئین کشورداری در عهد وزارت رشید بن فضل الله همدانی، ج۱، ص۱۹۷، تهران ۱۳۵۵ ش.
وظیفه بازرسی که گاهی برای دیوان برید گزارش شده، چنین برمی‌آید که بین مأموران این دیوان‌ها نوعی تداخل وظیفه یا همکاری نزدیک وجود داشته است.
۷.۳ - پیشینه تاریخی سازمان‌های بازرسیاز زمان گسترش قلمرو دولت اسلامی تا عهد مغول، این دو دیوان با تغییراتی، وجود داشته و با همکاری یکدیگر، کار تجسس و بازرسی را انجام می‌داده‌اند. در عهد مغول، سازمان برید، با عنوان «یام» وجود داشته ولی رؤسای آن، ظاهراً بر فعالیت و اعمال حکام و کارگزاران نواحی نظارت نداشته‌اند و این نهاد بیش‌تر با اعزام رسولان، ایلچیان و پیک‌ها سروکار داشته است. [۴۵]
مرتضی راوندی، تاریخ اجتماعی ایران، ج۴، ص۶۱۰ـ۶۱۱، ج ۴، تهران ۱۳۵۹ ش.
در زمان صفویه، سمت «اِشراف طویله»، «اِشراف ابناء»، و عنوان «مشرف خزانه» و «مشرف بیوتات» بین رجال و مستوفیان متداول بوده، [۴۶]
دایرة المعارف فارسی، به سرپرستی غلامحسین مصاحب، ذیل «اشراف»، تهران ۱۳۴۵ ش.
و بازرسی، گاه علنی و گاه مخفی، انجام می‌شده است. [۴۷]
نصرالله فلسفی، زندگانی شاه عباس اول، ج۱، ص۱۰۷۵-۱۰۷۶، تهران ۱۳۶۴ ش.
در عهد قاجاریه، ظاهراً دیوان اشراف، به طور رسمی، وجود داشته ولی به سبب ضعف دستگاههای اداری، بسیار ضعیف بوده، [۴۸]
مرتضی راوندی، تاریخ اجتماعی ایران، ج۴، ص۶۱۸، ج ۴، تهران ۱۳۵۹ ش.
و تنها در دوران صدارت امیرکبیر، دستگاه خبررسانی و خفیه نویسی و نظام کسب اطلاعات از اعمال حاکمان، وضع مناسبی داشته است.
امیر مفتشان زیادی گماشته بود که از آنچه در شهر‌ها و ولایات و دستگا‌های دیوانی و لشکری می‌گذشت و حتی از سفارتخانه‌های خارجی، گزارش‌های مستقیمی برای او می‌فرستادند. [۴۹]
فریدون آدمیت، امیرکبیر و ایران، ج۱، ص۳۴۵، تهران ۱۳۵۴ ش.
[۵۰]
فریدون آدمیت، امیرکبیر و ایران، ج۱، ص۳۴۶، تهران ۱۳۵۴ ش.
با این همه، این گزارش‌ها بر وجود سازمان مستقلی که امر بازرسی را برعهده داشته باشد دلالت ندارد. این نوع بازرسی و خبرگیری بعد از امیرکبیر متوقف شد تا این‌که چند ماه پس از مراجعت ناصرالدین شاه از نخستین سفر فرنگ خود (۱۲۹۰)، به دستور او «صندوق عدالت» که نوعی بازرسی سلطنتی بود، تأسیس شد ولی در ۱۲۹۲ از میان رفت. در قانون اساسی مشروطیت ایران (مصوب ۱۳۲۴)، اصلی برای بازرسی پیش بینی نشده بود. در ۱۳۰۸ ش، «نظامنامه هیئت تفتیشیه مملکتی» ـ شامل طرح اعزام هیئت‌هایی به ولایات برای بازرسی ـ به تصویب هیئت وزیران رسید و در ۱۳۴۷ ش، «قانون بازرسی شاهنشاهی» در مجلسین تصویب شد. بعد از پیروزی انقلاب اسلامی ایران، «سازمان بازرسی کل کشور»، به شرح اصول قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، به جای آن تأسیس شد. ۸ - سازمان بازرسی کل کشوربازرسی کل کشور، سازمانی برای اعمال نظارت قوه قضاییه بر اجرای صحیح قوانین، در دستگاههای اداری. لایحه قانونی این سازمان، در ۱۰ ماده و ۲ تبصره، در ۷ اسفند ۱۳۵۷، به تصویب شورای انقلاب رسید، که به موجب آن، «سازمان بازرسی شاهنشاهی» و «اداره کل بازرسی دادگستری» (تاریخ تأسیس هر دو ۱۳۴۷)، منحل اعلام شد و سازمان بازرسی کل کشور در داخل قوه قضاییه و تحت ریاست فائقه وزیر دادگستری، به وجود آمد که یکی از معاونان وزارت دادگستری به سرپرستی آن برگزیده می‌شد. آیین نامه اجرایی این سازمان در ۱۹ مادّه، در ۶ مرداد ۱۳۵۸، به تصویب هیئت وزیران دولت موقّت جمهوری اسلامی ایران رسید. به موجب اصل ۱۷۴ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، مصوّب ۲۴ آبان ۱۳۵۸، سازمان بازرسی کلّ کشور از زیر پوشش وزیر دادگستری خارج شد و مستقیماً زیرنظر قوّة قضائیه (شورای عالی قضایی) قرار گرفت و پس از اصلاح قانون اساسی در ۱۳۶۸ ش، رییس قوّه قضاییه به جای شورای عالی قضایی، مأمور نظارت بر آن شد. حدود اختیارات و وظایف سازمان را قانون تعیین می‌کرد. به موجب اصل ۱۷۴، هرگونه ارتباط موضوعی یا تعیین وظایف بازرسی کل کشور، از قوه مجریه منفک گردید. در جلسه ۱۹ مهر ۱۳۶۰ مجلس شورای اسلامی، با حضور شورای نگهبان، قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور، در ۱۴ ماده و ۵ تبصره، بجای لایحه قانونی مصوب ۷ اسفند ۱۳۵۷، به تصویب رسید. در ۹ آذر ۱۳۶۰، شورای عالی قضایی آیین نامه اجرایی سازمان را، مشتمل بر ۳ فصل و ۲۵ ماده، تصویب کرد و جایگزین آیین نامه اجرایی مصوب ۶ مرداد ۱۳۵۸ هیئت وزیران ساخت. قانون مقررات اداری و استخدامی سازمان، مصوب ۱۱ اردیبهشت ۱۳۶۳ مجلس شورای اسلامی، در ۳۱ اردیبهشت ۱۳۶۳، در ۱۱ ماده و ۶ تبصره، به تأیید شورای نگهبان رسید. ۸.۱ - حوزه عملکرد سازمان بازرسی کل کشورطبق ماده ۲ قانون تشکیل سازمان، حوزه عملکرد سازمان بازرسی کل کشور مشتمل است بر: کلیه وزارتخانه‌ها و ادارات، نیروهای نظامی و انتظامی، مؤسسات و شرکت‌های دولتی، شهرداری‌ها و مؤسسات وابسته به آنها، دفا‌تر اسناد رسمی و مؤسسات عام المنفعه، نهادهای انقلابی و سازمان‌هایی که تمام یا قسمتی از سرمایه یا سهام آنها متعلق به دولت است یا دولت به نحوی از انحاء بر آنها نظارت یا به آنها کمک می‌کند؛ و همچنین سازمان‌هایی که شمول این قانون نسبت به آنها مستلزم ذکر نام آنهاست. ۸.۲ - نحوه بازرسی این سازمانبازرسیهای این سازمان به سه صورت انجام می‌شود: ۱) بازرسی مستمر که در آن، سازمان مستقلاً، با برنامه منظم، حداقل سالی یک بار، به وزارتخانه‌ها، ادارات، شرکت‌ها و مؤسساتی که در حوزه مسئولیت سازمان قرار دارند، هیئت‌هایی اعزام می‌کند. ۲) بازرسی‌های فوق العاده که به دستور رییس قوه قضاییه یا درخواست «کمیسیون اصل ۹۰ قانون اساسی مجلس شورای اسلامی» یا به تقاضای وزیر یا مسئول دستگاههای اجرایی ذی ربط و یا در هر مورد دیگری که به نظر رییس سازمان و رییس قوّه قضاییه ضرورت داشته باشد، انجام می‌شود. ۳) رسیدگی به شکایات افراد یا اظهارات و اعلام خبرهای آنان (رسیدگی‌های موردی). ۸.۳ - اختیارات قانونی سازماناختیارات قانونی سازمان بر طبق آیین نامه اجرایی، به شرح ذیل است: ۱) بررسی وضع سازمان‌ها و مؤسسات از حیث حسن جریان امور اداری و نحوه اجرای وظایف و قوانین و طرح‌ها و برنامه‌های مربوط و همچنین وارسی تناسب سازمان هر یک با احتیاجات عمومی و نقایص موجود؛ ۲) بررسی برخورد مدیران و کارمندان با مراجعان و با کار و حرفه تخصصی خود؛ ۳) بررسی اوضاع عمومی و اجتماعی در یک منطقه یا سراسر کشور، از قبیل روحیه عمومی و امور انتظامی و مایحتاج عمومی، در حدود اختیارات قانونی. ۸.۴ - تضمین‌های قانونی بر اجرای وظایف سازمانتضمینهای قانونی پیش بینی شده برای اجرای وظایف سازمان به این شرح است: ۱) کلیه مسئولان ذی ربط در وزارتخانه‌ها و ادارات و سازمان‌ها و مؤسسات و واحدهای مشمول این قانون مکلّف‌اند اسناد و مدارک اطلاعاتی را که در تحقیقات مورد نیاز است عاجلاً در اختیار بازرس یا بازرسان اعزامی قرار دهند و با آنان همکاری کنند. برای تخلّف از ادای این تکلیف مدت ۳ تا ۶ ماه حبس جنحه‌ای یا انفصال موقت از خدمت دولت تا یک سال مجازات مقرر شده است. ۲) چنانچه بازرس یا هیئت‌های بازرسی، تعلیق کارمند یا کارمندانی را ضروری تشخیص دهند، وزیر یا رییس دستگاه مکلّف به اجرای پیشنهاد هیئت بازرسی است و در غیر این صورت، شخصاً مسئول عواقب امر خواهد بود. علاوه بر این، سازمان نیز مراتب را برای اتخاذ تصمیم لازم به شورای عالی قضایی گزارش خواهد کرد. ۳) وزیر یا مسئول دستگاه مربوط موظّف است که حداکثر تا ده روز پس از دریافت گزارش هیئت بازرسی، اقدامات لازم برای اجرای پیشنهادهای مندرج در گزارش را شروع کند و جریان امر را مرتباً به اطلاع سازمان برساند. سازمان موظف است تا حصول نتیجه نهایی جریان را پیگیری کند. ۹ - بازرسی مؤسسات وابسته به دولتبازرسی مؤسسات وابسته به دولت و حتی مؤسسات خصوصی: علاوه بر سازمان بازرسی کل کشور، که به طورمستمر وزارتخانه‌ها و ادارات دولتی را مورد بازرسی و نظارت قرار می‌دهد، مقرّرات ویژه‌ای برای بازرسی مؤسسات وابسته به دولت و حتی مؤسسات خصوصی، نظیر برخی از شرکت‌های تجاری، در قانون پیش بینی شده است. به عنوان نمونه، به موجب بند ۶ ماده ۶۶ و ماده ۷۳ قانون دفا‌تر اسناد رسمی و کانون سردفتران و دفتریاران، مصوب ۲۵ تیر ۱۳۵۴، بازرسان سازمان ثبت اسناد واملاک کشور یا کانون سردفتران یا هیئت‌های مخصوصی که وزارت دادگستری تعیین می‌کند، یا نمایندگان وزارت اموراقتصادی و دارایی برای امور مالیاتی، دفا‌تر رسمی را بازرسی خواهند کرد. همچنین در ماده ۲ لایحه قانونی استقلال کانون کارشناسان رسمی، مصوب اول آبان ۱۳۵۸ شورای انقلاب اسلامی، بازرسان، یکی از ارکان کانون معرف شده‌اند و در مواد ۶ و بند ب ماده ۹ همان قانون، نظارت بر رفتار کارشناسان در امور مربوط به کارشناسی مورد توجه قرار گرفته است. ۱۰ - بازرسی شرکت‌های سهامیقانون تجارت ایران، به شرح مواد ۱۴۴ـ۱۵۶ و موادّ پراکنده دیگر، مقرراتی برای بازرسان شرکت‌های سهامی پیش بینی کرده است. در شرکت‌های سهامی، که اغلب تعداد شرکا زیاد است و فرد فرد آنها نمی‌توانند شخصاً به جریان امور شرکت رسیدگی و از اوضاع و گردش حساب‌های آن اطلاع حاصل نمایند، برای اعمال نظارت و بازرسی، صاحبان سهام یک یا چند بازرس تعیین می‌کنند. انتخاب این بازرسان در شرکت‌های سهامی‌اجباری است. بازرسان مکلف‌اند که در باره صحت صورت دارایی و صورتحساب دوره عملکرد و حساب سود و زیان و ترازنامه‌ای که مدیران برای تسلیم به مجمع عمومی‌تهیه می‌کنند و همچنین درباره صحت مطالب و اطلاعاتی که مدیران در اختیار مجامع عمومی گذاشته‌اند، اظهارنظر کنند. آنان باید اطمینان حاصل کنند که حقوق صاحبان سهام در حدود قانون و اساسنامه رعایت شده است. به موجب ماده ۸۹ و۱۵۲ قانون تجارت، اهمیت گزارش بازرسان به حدّی است که ترازنامه شرکت بدون آن قابل تصویب نیست و در صورت تصویب، از درجه اعتبار ساقط خواهد بود. [۵۱]
کریم کیائی، حقوق بازرگانی، ج۱، ص۱۷۱-۱۷۵، تهران ۱۳۵۴ ش.
۱۱ - فهرست منابع(۱) قرآن. (۲) فریدون آدمیت، امیرکبیر و ایران، تهران ۱۳۵۴ ش. (۳) علی بن محمد آمدی، الاحکام فی اصول الاحکام، چاپ جمیلی، بیروت ۱۴۰۴/۱۹۸۴. (۴) ابن اثیر، الکامل فی التاریخ، بیروت ۱۹۶۵-۱۹۶۶. (۵) ابن طقطقی، تاریخ فخری و آداب ملکداری و دولتهای اسلامی، ترجمة محمدوحید گلپایگانی، تهران ۱۳۶۰ ش. (۶) ایران، قوانین و احکام، قانون اساسی جمهوری اسلامی‌ایران، مصوب سال ۱۳۵۸ با اصلاحات سال ۱۳۶۸، تهران ۱۳۶۹ ش. (۷) محمد بن حسین بیهقی، تاریخ بیهقی، چاپ علی اکبر فیاض، مشهد ۱۳۵۰ ش. (۸) روح الله خمینی، رهبر انقلاب و بنیانگذار جمهوری اسلامی‌ایران، الحکومة الاسلامیه. (۹) دایرة المعارف فارسی، به سرپرستی غلامحسین مصاحب، تهران ۱۳۴۵ ش. (۱۰) مرتضی راوندی، تاریخ اجتماعی ایران، ج ۴، تهران ۱۳۵۹ ش. (۱۱) هاشم رجب زاده، آئین کشورداری در عهد وزارت رشید بن فضل الله همدانی، تهران ۱۳۵۵ ش. (۱۲) حبیب الله بن محمدعلی رشتی، کتاب القضاء. (۱۳) جرجی زیدان، تاریخ التمدن الاسلامی، چاپ حسین مونس. (۱۴) عبدالرزاق احمد سنهوری، فقه الخلافه و تطور‌ها لتصبح عصبة امم شرقیة، ترجمة نظریة الخلافة الجدیدة لِنادیة عبدالرزاق سنهوری، چاپ توفیق محمد شاوی، مصر ۱۹۸۹. (۱۵) سعید شرتونی، اقرب الموارد فی فصح العربیه و الشوارد، قم ۱۴۰۳. (۱۶) محمدحسین طباطبائی، بررسی‌های اسلامی، چاپ‌هادی خسروشاهی، قم (تاریخ مقدمه ۱۳۹۶). (۱۷) حسن بن عبدالله عباسی، آثارالاول فی ترتیب الدول، مصر ۱۲۹۵. (۱۸) علی ابن ابی طالب علیه السّلام، امام اول، نهج البلاغه، چاپ صبحی صالح، بیروت ۱۳۸۷/۱۹۶۷. (۱۹) محمد بن محمد غزالی، المستصفی من علم الاصول، مصر ۱۳۲۲-۱۳۲۴. (۲۰) نصرالله فلسفی، زندگانی شاه عباس اول، تهران ۱۳۶۴ ش. (۲۱) محمد بن شاه مرتضی فیض کاشانی، المحجة البیضا فی تهذیب الاحیاء، چاپ علی اکبر غفاری، بیروت ۱۴۰۳/۱۹۸۳. (۲۲) کریم کیائی، حقوق بازرگانی، تهران ۱۳۵۴ ش. (۲۳) ابوالقاسم گرجی، «قانون و حکومت در اسلام» نشریة دانشکدة حقوق و علوم سیاسی، ش ۲۳ (۱۳۶۶ ش). (۲۴) علی بن محمد ماوردی، الاحکام السلطانیه و الولایات الدینیه، بیروت ۱۴۱۰/۱۹۹۰. (۲۵) علی بن محمد ماوردی، قوانین الوزراة و سیاسة الملک، چاپ رضوان سید، بیروت ۱۹۷۹. (۲۶) علی بن حسین محقق کرکی، رسائل المحقق الکرکی، چاپ محمد حسون، قم ۱۴۰۹-۱۴۱۲. (۲۷) صبحی رجب محمصانی، فلسفة قانونگذاری در اسلام، ترجمة اسماعیل گلستانی، تهران ۱۳۵۸ ش. (۲۸) حسینعلی منتظری، دراسات فی ولایة الفقیه و فقه الدولة الاسلامیة، قم ۱۴۰۹-۱۴۱۱. (۲۹) مریم میراحمدی، نظام حکومت ایران در دوران اسلامی، تهران ۱۳۶۸ ش. (۳۰) محمدحسین نائینی، تنبیه الامة و تنزیه الملة، یا، حکومت از نظر اسلام، به ضمیمة مقدمه و پاصفحه و توضیحات محمود طالقانی، تهران ۱۳۶۱ ش. (۳۱) حسن بن علی نظام الملک، سیرالملوک، یا، سیاستنامه، چاپ محمد آلتای کویمن، آنکارا ۱۹۷۶. (۳۲) کریم کیائی، حقوق بازرگانی، تهران ۱۳۵۴ ش. (۳۳) یعقوب بن ابراهیم ابویوسف قاضی، کتاب الخراج، بیروت ۱۳۹۹. ۱۲ - پانویس
۱۳ - منبعدانشنامه جهان اسلام، بنیاد دائرة المعارف اسلامی، برگرفته از مقاله «بازرسی»، شماره۱۹۳. |